一、联合体协议的性质

理论界以往对联合体协议的性质讨论颇多，在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）生效前，主要存在3种观点：

第一种观点认为，联合体协议属于联营合同关系，即联合体成员之间构成法人联营或合伙联营关系。但随着《中华人民共和国民法通则》的废止，“联营说”失去了主要的法律基础。第二种观点认为，联合体协议属于合伙合同关系，该观点主张联合体成员共同出资、共同经营、共享收益、共担风险，完全符合合伙特征。例如，最高人民法院在（2022）最高法民申482号案件中判定，4家公司签订《联合体协议》，作为联合体中标后与业主签订合同，对联合体成员进行了具体分工，4家公司的上述行为实质上已经形成合伙关系。第三种观点认为，联合体协议属于一般合同关系。例如，最高人民法院在（2019）最高法民申1181号案件中指出，《联合体协议》系针对《总承包合同》履行所进行的内部分工约定，从合同内容分析，其与联营合同“共同投资、共同经营、共担风险、共享收益”的宗旨不同，应当认定为一般合同关系。

联合体协议的法律性质应视其具体内容而定。从过往实践经验来看，联合体协议不仅会规定各成员共同向招标人承担连带责任，还会详细约定成员之间的权利义务分工，特别是明确各自的风险和责任承担方式。由于联合体多由不同类别资质主体联合而成，各成员的承包内容在界限上较为清晰，不易产生混淆。相应地，联合体协议在利润分配和风险承担方面，一般规定各成员仅对自身承包部分负责。例如，设计单位通常不会分担施工单位在施工过程中产生的亏损。由此可见，联合体协议并不完全符合合伙关系中“共享利润、共担风险”的典型特征，更多呈现出“各享各利、各担各险”的内部独立状态。此外，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）与《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）仅规定联合体需对招标人承担连带责任，并未要求对招标人之外的分包人或供应商承担连带责任。若将联合体协议认定为合伙关系，无疑会额外增加成员间的法律责任。因此，除非联合体协议有明确约定，否则，这种认定明显缺乏上位法依据。

综上，联合体协议原则上应属一般合同关系，仅在满足特定条件时才可能构成合伙合同关系。

二、联合体成员的构成

对联合体成员构成的分析可以从两个方面展开：一是成员资质，二是成员性质。从资质上来看，《招标投标法》第三十一条第二款规定，“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件”。可见，联合体成员的资质主要取决于招标文件及国家规范性文件，即除了符合招标人要求外，还要符合政策规定。例如，某石化机电安装总承包项目，合同价1亿元，招标文件要求联合体成员需具备机电工程施工总承包三级以上资质。但依据《建筑业企业资质标准》相关规定，三级资质仅能承包单项合同额1500万元以下机电工程施工，故联合体成员还应当具备一级资质。否则，超越资质承揽工程将可能导致联合体投标无效。此外，联合体在具备招标要求的资质后，能否加入其他不具备资质的成员？这主要取决于招标文件。从实践来看，多数项目并不排斥此种行为，部分政策文件甚至鼓励跨行业联合。例如，住房和城乡建设部印发的《“十三五”装配式建筑行动方案》明确：“设计、施工、开发、生产企业可单独或组成联合体承接装配式建筑工程总承包项目，实施具体的设计、施工任务时应由有相应资质的单位承担。”因此，只要招标人没有明确禁止无资质成员加入，即可认定在联合体成员构成方面并无限制。当然，一般情况下，加入联合体的成员都会或多或少有助于增强投标人的实力，否则其加入就失去了意义。

综上所述，联合体成员在组织形式上并无明确限制，理论上可以是各种民事主体。《中华人民共和国政府采购法》第二十四条规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”在司法实践中，曾多次遇到EPC总承包联合体中包含了基金或者有限合伙等一些与建筑资质无关的主体，其能为项目提供融资等支持。但需要说明的是，上述结论成立的前提是联合体成员已经满足了招标文件的资质要求，且招标人对于成员构成无特殊限制。否则，基金等主体明显无法通过投标资格审查。

联合体各成员之间以及与招标人之间的关系

第一，联合体牵头人与其他成员之间的关系。如前所述，联合体各成员之间属于一般合同关系，成员相互之间地位平等，联合体牵头人仅是成员间的一种职责分工，成员之间不存在主次或主辅之分。虽然《工程建设项目施工招标投标办法》第四十四条规定，“联合体各方应当指定牵头人，授权其代表所有联合体成员负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作”，但该文件属部门规章，且未明确违反之后的法律责任。因此，实践中大量的联合体在投标时未指定牵头人。

第二，联合体每个成员与招标人之间的关系。《招标投标法》第三十一条规定，“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同”。然而，实践中存在部分案例，中标通知书仅载明联合体牵头人，或者中标合同也仅有牵头人盖章。根据联合体协议中必须在投标前提交招标人的强制性规定，对招标人承担连带责任是联合体各成员的约定及法定义务。所以，上述中标文件对部分成员的遗漏，并不影响联合体各成员的权利义务，即每个成员均与招标人构成中标合同关系。

第三，联合体成员能否单独向招标人主张权利。基于联合体各成员之间的平等关系，以及各成员与招标人之间对等的合同地位，每个联合体成员均有权单独向招标人提出合同或诉讼权利要求，除非联合体协议或中标协议存在特殊限制条款。至于其他成员的诉讼地位，一般应根据相关协议内容列为第三人或共同原告。即便属于必要共同诉讼原告，法院也可依据《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释的相关规定对其予以追加，甚至可以进行缺席审理。因此，不存在联合体成员无权单独起诉的情形。

三、联合体成员之间对外承担责任的形式

联合体成员对招标人承担连带责任已毋庸置疑，《招标投标法》与《建筑法》对此均作出了明确规定。值得探讨的是，联合体成员对招标人以外的主体，特别是下游分包商、材料供应商等，是否仍然承担连带责任。这一问题在前述法律及最高人民法院司法解释中尚未有明确规定。最高人民法院在（2021）最高法民申6087号裁定书中指出，联合体的任一成员为案涉工程签订合同所产生的权利义务，应由联合体全体成员共同享有和承担，联合体成员内部责任的分担，不影响其外部责任的连带承担。然而，在（2021）最高法民申7296号案例中，最高人民法院认为，基于合同的相对性原则，教某公司作为中标联合体成员之一，并非合同相对方，无须对自某公司欠付李某的工程款承担连带责任。由此可见，司法实践中关于联合体成员对招标人之外主体所负债务是否承担连带责任，存在较大争议。

依据《民法典》第一百七十八条“连带责任，由法律规定或者当事人约定”的规定，由于目前并无法律明确规定联合体成员对招标人之外的民事主体需承担连带责任。因此，只有当联合体协议明确约定承担连带责任时，才能认定联合体成员之间需承担连带责任。若联合体协议未对成员各自对外履约行为作出共同承担责任的约定，则不能简单认定成员间相互承担连带责任。前文（2021）最高法民申7296号案例中关于合同相对性的观点，更契合联合体成员不应一律对外承担连带责任的法律逻辑。